Ley 40_2015 Régimen Jurídico del Sector Público
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LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE REGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO
I – Comentario general
1- Esta ley tiene su origen en el acuerdo del Consejo de Ministro de 26 de octubre de 2012 que acordó la creación de una Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, con el mandato de realizar un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español.
Este intento pretende los siguientes objetivos:
a) Modernizar el sector publico
b) Dotarle de mayor eficacia
c) Eliminar las duplicidades que le afectan
d) Simplificar los procedimientos
No es seguro que todos estos objetivos se hayan conseguido, especialmente el tercero y cuarto.
2- Partiendo de la fecha de la aprobación de la Constitución la Normativa Reguladora de la Administración Pública ha pasado por diferentes etapas; tradicionalmente las reglas reguladoras de los aspectos orgánicos del poder ejecutivo estaban separadas de las que disciplinaban los procedimientos; esta separación terminó con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La evolución normativa posterior se ha caracterizado por una profusión de leyes, reales decretos y demás disposiciones de inferior rango que han completado la columna vertebral del derecho administrativo.
3- En esta evolución ha surgido un nuevo concepto y es el de las Agencias con finalidades especificas; la Ley 28/2006 de 18 de julio, de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos autorizó la creación de doce Agencias, si bien hasta el momento sólo se han constituido siete de ellas; así como la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, autorizada en otra Ley.
Si bien en principio se deseaba que las Agencias tuvieran otra regulación ahora se pretende unificar todo el régimen jurídico de los Organismos de las Administraciones Públicas, Estatal, Autonómicas y Local.
4- En esta regulación nueva se pretender incluir los siguientes tipos de organismos públicos: los organismos públicos propiamente dichos, que incluyen los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público y fondos sin personalidad jurídica; ya se ve que en la disposición se ha llegado muy lejos y ahora la meta es la de sistematizar el régimen hasta ahora vigente y mejorarlo siguiendo unas pautas que se explican con detalle en la exposición de motivos.
5- Por primera vez se incluye un régimen de transformaciones y fusiones de organismos públicos, teniendo, sin duda, a la integración de los mismos; también se regula en el ámbito estatal la disolución, liquidación y extinción de dichos organismos públicos estableciendo un proceso administrativo de liquidación que pretende ser muy ágil.
6- El resultado que todo ello pueda tener está por ver especialmente en lo que se refiere al ámbito de las Comunidades Autónomas que son las que más han avanzado en la disolución.
II – CONTENIDO DE LA LEY
1- La ley se compone de un título preliminar y tres divididos en numerosos capítulos y secciones.
2- El título preliminar se denomina: Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público.
Se divide en seis capítulos y empieza por establecer el objeto de la Ley que pretender fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las mismas y de la protestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades.
El capítulo I se dedica a disposiciones generales, enumerando los distintos entes a los que afecta la nueva regulación y fijando unos principios generales que deberán respetar todos los organismos, ciertamente exigentes y que son los siguientes: servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos y control de la gestión, con evaluación de los resultados; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados; economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos y cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
Soy consciente de que más que una fijación de principios parece una carta a los Reyes Magos; ya estoy viendo la sonrisa de los que lean éste artículo 3 de la disposición.
El capítulo II se dedica a los órganos de las Administraciones públicas; capítulo III determina los principios de la potestad sancionadora; el IV determina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, con algún precepto realmente curioso como es el artículo 35 que trata de la responsabilidad de Derecho Privado y prevé el caso de que las Administraciones Públicas actúen directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esa naturaleza, pero dice también que su responsabilidad se exigirá de acuerdo con esta Ley; es decir se admite el Derecho Privado para actuar pero no para responder.
El capítulo V se refiere al funcionamiento electrónico del sector público y es un intento bastante adecuado para aplicar las nuevas tecnologías, aunque estamos cayendo en el vicio de siempre y se regulan normas electrónicas en cada una de las leyes y de manera no coincidente.
El capítulo VI es de la mayor importancia y se refiere a los convenios que son los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público entre sí con otras dependencias y Universidades o con sujetos de derecho privado para un fin común; se comprende que aquí cabe todo.
Toda la regulación es muy detallada; hay que tener en cuenta que hasta lo que llevamos de la Ley se han ocupado casi 50 páginas del Boletín.
3- El título I se refiere a la Administración General del Estado y se divide en tres capítulos, a saber:
El capítulo I se dedica a la organización administrativa; el II a los Ministerios y su estructura interna y el III a los órganos territoriales.
4- El título II regula la organización y funcionamiento del sector público institucional.
Como principio general se determinada que las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaría y sostenibilidad financiera, así como al principio de transparencia en su gestión; parece recordar el célebre precepto de la Constitución de 1812 que dispone que todos los españoles serán buenos y pacíficos.
Este título se divide en ocho capítulos, a saber:
El capítulo I se dedica al sector público institucional; lo más curioso es que el artículo 82 regula la constitución de un Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local y su texto parece reconocer a criterio sensu que es que realmente no sabe el Estado cuantos entes públicos existen.
El sistema que se pretende imponer es la inscripción de todas las Entidades en un Inventario del Sector Público Estatal, Autonómico y Local a cuyo efecto se impone al titular del máximo órgano de dirección de cada Entidad la notificación a la intervención general de la Administración correspondiente, de la información necesaria para la inscripción definitiva en dicho Inventario; para ello se da un plazo corto y se determina que la inscripción en el Inventario se realizará en el plazo de 15 días hábiles.
El capítulo II regula la organización y funcionamiento del sector público institucional estatal; este sector público se clasifica en dos grandes grupos: Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales; entre estas últimas se relacionan las autoridades administrativas independientes; las sociedades mercantiles estatales; los consorcios; las fundaciones del sector público; los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas no transferidas.
El capítulo III regula los organismos públicos estatales; el IV se refiere a las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal; el capítulo V a las sociedades mercantiles estatales; la definición de éstas es curiosa y no estoy seguro que comprenda toda la posible actividad que existe en la práctica; el artículo 111 dice: “Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal”; en una primera lectura quedarían fuera las sociedades que no fueran mercantiles y aquellas donde el control no fuera estatal.
El capítulo VI, de la mayor importancia se refiere a los consorcios; el artículo 118 define estos como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre si o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias
La regulación de este capítulo es amplia y detallada pero, a mi juicio, no es completa, puesto que no garantiza que los consorcios puedan tener una actitud que de facto ataque al sistema de libre competencia, como ha ocurrido con mucha frecuencia hasta el momento.
El capítulo VII se refiere a las fundaciones del sector público estatal y el capítulo VIII a los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal.
5- El título III se denomina relaciones interadministrativas y se divide en los cuatro capítulos siguientes:
El capítulo I regula los principios generales de las relaciones interadministrativas; el capítulo II se refiere al deber de colaboración y su contenido es muy curioso; el capítulo III regula las relaciones de cooperación y es el texto fundamental de este título; por último el capítulo IV se refiere a las relaciones electrónicas entre las Administraciones y aquí tenemos otro ejemplo de intento de regulación de los nuevos procedimientos.
III – DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
A) ADICIONALES
Son nada menos que veintidós, a saber:
Primera.- Administración de los Territorios Históricos del País Vasco; es sólo una disposición semántica.
Segunda.- Delegados del Gobierno en las ciudades de Ceuta y Melilla.
Tercera.- Relaciones con las ciudades de Ceuta y Melilla; habla de la aplicación analógica de las disposiciones de la Ley.
Cuarta.- Adaptación de entidades y organismos públicos existentes en el ámbito estatal; se regula la adaptación a la Ley de las entidades para la cual se da un plazo de tres años
Quinta.- Gestión compartida de servicios comunes de los organismos públicos estatales existentes; se regula especialmente las distintas formas de compartir servicios.
Sexta.- Transformación de los medios propios estatales existentes; se prevé un plazo de seis meses para la adaptación.
Séptima.- Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación; se prevé la existencia de un régimen electrónico que pueda ser útil.
Octava.- Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquiera Administración Pública e inscripción de organismos y entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y local; se prevé un plazo de tres años.
Novena.- Comisión Sectorial de administración electrónica; otra disposición de carácter tecnológico que se van repartiendo por todo el texto de la Ley.
Décima.- Aportaciones a los consorcios; contiene un precepto curioso en le sentido de que cualquiera Administración Pública que pertenezca a un consorcio no estará obligada a realizar las aportaciones previstas si alguno de los otros miembros del consorcio no hubiera realizado la totalidad de las aportaciones dinerarias previstas para los ejercicios anteriores a las que estén obligados.
Undécima.- Conflictos de atribuciones interministeriales; se prevé la solución de los mismos y se determina el órgano que intervendrá en cada caso.
Duodécima.- Régimen jurídico de las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado; se remite a lo dispuesto por la ley 47/2003, de 26 de noviembre.
Decimotercera- Régimen jurídico de las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social; se remite a las disposiciones de esta Ley a exención el régimen personal, económico-financiero, patrimonial y presupuestario que será establecido en su legislación específica.
Decimocuarta.- La organización militar y las Delegaciones de Defensa; se hace referencia a la vigencia de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre.
Decimoquinta.- Personal militar de las Fuerzas Armadas y del Centro Nacional de Inteligencia; se hace una remisión sobre lo dispuesto en los artículos 63 y siguientes de la Ley.
Decimosexta.- Servicios territoriales integrados en las Delegaciones del Gobierno; se establece que estos servicios continuarán en la misma situación.
Decimoséptima.- Régimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; se regirá por su legislación específica.
Decimoctava.- Régimen jurídico del centro Nacional de Inteligencia; se prevé que se rija por lo previsto en su normativa específica.
Decimonovena.- Régimen jurídico del Banco de España; se determina la vigencia de su régimen jurídico de acuerdo con diversas disposiciones comunitarias que se citan y la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España.
Vigésima.- Régimen jurídico del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria; se determina que el Fondo tendrá la consideración de autoridad administrativa independiente a los efectos de lo previsto en esta ley.
Vigesimoprimera.- Órganos Colegiados del Gobierno; como excepción se indica que las disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de Gobierno de las Entidades Locales.
Vigesimosegunda.- Actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos; los diversos órganos que se citan se seguirán rigiendo por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.
B) TRANSITORIAS
Son cuatro, a saber:
Primera.- Composición y clasificación del sector público institucional; la composición y clasificación del sector público institucional prevista en el artículo 84 se aplicará sólo a los organismos públicos que se creen a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
Segunda.- Entidades y organismos públicos existentes; los organismos existentes continuarán rigiéndose por su normativa específica hasta su adaptación a la presente Ley.
Tercera.- Procedimientos de elaboración de normas en la Administración General del Estado; los procedimientos en curso de elaboración de normas se sustanciarán de acuerdo con la establecido en la normativa vigente en el momento que se iniciaron.
Cuarta.- Régimen transitorio de las modificaciones introducidas en la disposición final novena.
C) DEROGATORIA
Derogación normativa.
La cláusula de derogación es única pero compleja y detallada.
D) FINALES
Son dieciocho, a saber:
Primera.- Modificación de la Ley 23/19982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.
Segunda.- Modificación del Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera; no puedo contenerme y dejar de señalar la modificación que se hace de una Ley aprobada hace pocos meses.
Tercera.- Modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; esta norma es compleja e importante y lleva a término modificaciones serias.
Cuarta.- Modificación de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.
Quinta.- Modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal; no podía falta otra modificación de la Ley Concursal que lleva camino de conseguir un record olímpico de modificaciones.
Sexta.- Modificación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Séptima.- Modificación de la Ley 38//2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Octava.- Modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General presupuestaria.
Novena.- Modificación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre; también esta modificación es larga y tiene su importancia.
Décima.- Modificación de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuesto Generales del Estado para el año 2013.
Undécima.- Modificación de la Ley 20/2015, de 14 de junio, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.
Duodécima.- Restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades públicas; se mantiene suspendido el reconocimiento de los derechos previstos en la Ley 50/2007, de 26 de diciembre.
Decimotercera.- Referencias normativas; contiene precisiones semánticas.
Decimocuarta.- Titulo competencial; la Ley en general se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución, así como el 149.1.14; en todos los casos con competencia de la Administración General del Estado. Se señalan una serie de preceptos que no tienen carácter básico y se aplican excepcionalmente a la Administración General del Estado y al Sector Público Estatal.
Decimoquinta.- Desarrollo normativo de la Ley; contiene una delegación de facultad a favor del Consejo de Ministros y a los Ministros de Presidencia y de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la Ley.
Decimosexta.- Precedencias en actos oficiales; por Real Decreto del Consejo de Ministros se determinan las precedencias de los titulares de los poderes constitucionales y de las instituciones nacionales, así como las de los titulares de los departamentos ministeriales y de los órganos internos de estos en relación con los actos oficiales.
Decimoséptima.- Adaptación normativa; se prevé en un plazo de un año adecuar a esta Ley las normas estatales y autonómicas que sean incompatibles con lo previsto.
Decimoctava.- Entrada en vigor; como norma general la Ley entra en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial del Gobierno a excepción de algunos preceptos que se citan y de otros que entran en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín.
Barcelona, 7 de octubre de 2015
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